新固廢法， 一部生產型企業(yè)需要深入了解的法律

固廢法不同于《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等其他環(huán)保單行法之處在于，它不只是一部為排污單位設置環(huán)境管理義務和責任的法律。固廢法對企業(yè)的影響實際滲透到了企業(yè)運營的全過程，甚至可以改變一家企業(yè)的盈利模式。比如，新固廢法明確規(guī)定，國家逐步實現固體廢物零進口。對于造紙行業(yè)來講，廢紙是除木漿外應用較為廣泛的一種造紙原料， 而目前許多企業(yè)的廢紙原料多半依靠進口。“固體廢物零進口”的要求和國內廢紙質量較差的現狀，必然需要企業(yè)在發(fā)展戰(zhàn)略上作出一些預判和部署。

另外，新固廢法在對環(huán)境違法行為的“嚴懲重罰”方面也達到了新高度，多項違法行為的罰款數額是現行固廢法的10倍。例如，現行固廢法規(guī)定“不設置危險廢物識別標志的”，處1萬以上10萬以下的罰款。而新固廢法規(guī)定“未按規(guī)定設置危險廢物識別標志的”，處10萬以上100萬以下的罰款，而且“不按規(guī)定設置”包含了未設置和設置不規(guī)范兩種情形。“嚴懲重罰”的另外一個體現是，針對特定環(huán)境違法行為，除對企業(yè)本身進行行政處罰外，同時對企業(yè)的相關負責人進行處罰。新固廢法應該是目前所有環(huán)境法律法規(guī)中適用“雙罰制”最多的一部法律。另外，新法還增加了對企業(yè)相關責任人實施行政拘留的規(guī)定。

因此，掌握了解新固廢法內容，一方面了解哪些是企業(yè)生產運營的“高壓線”不可觸碰；另一方面有利于企業(yè)更為科學地部署發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和擬定內部環(huán)境管理制度。

基于以上考慮，本文著重向企業(yè)介紹新固廢法中的以下幾方面重點內容：

雙罰制，是從刑法上借鑒過來的，是指對于單位違法，不但要依法對單位實施行政處罰，而且對單位負責的主管人員和其他直接責任人依法給予行政處罰的法律責任制度。新固廢法不但是規(guī)定實施“雙罰”最多的環(huán)保法律，而且與其他環(huán)境法律中的雙罰對象有所不同，除規(guī)定對“直接負責的主管人員和其他直接責任人員”進行處罰外，部分違法行為的被處罰對象還進一步擴展到“法定代表人和主要負責人”。這就使目前部分企業(yè)的法定代表人和主要負責人通過內部職責分工的制度設計以隔離自身風險這一慣常做法，歸于無效。新法的目的在于從根本上督促企業(yè)的“實際掌權者”強化環(huán)境風險意識，從全局角度做好企業(yè)的環(huán)境管理工作。

以下是新固廢法中規(guī)定的實施“雙罰”的違法行為清單，供企業(yè)參考：

新固廢法第28條規(guī)定，生態(tài)環(huán)境主管部門應當會同有關部門建立產生、收集、貯存、運輸、利用、處置固體廢物的單位和其他生產經營者信用記錄制度，將相關信用記錄納入全國信用信息共享平臺。

生態(tài)環(huán)境領域，法律層面上，第一次提到將“相關違法信息記入社會誠信檔案”是2018年修正的《環(huán)境影響評價法》，對象是環(huán)評報告的編制單位、編制主持人和主要編制人員。而新固廢法第一次在法律層面上明確提出了“信用記錄制度”，并且法律層面上第一次針對生產經營者適用信用懲戒。

2016年8月，原環(huán)保部、國家發(fā)改委、人民銀行等在內的31部門聯合簽署了《關于對環(huán)境保護領域失信生產經營單位及其有關人員開展聯合懲戒的合作備忘錄》，根據“褒揚誠信、懲戒失信”的總體要求，針對環(huán)境保護領域失信生產經營單位及其有關人員開展聯合懲戒措施，內容包括限制或者禁止生產經營單位的市場準入、行政許可或者融資行為等諸多措施。目前部分失信懲戒措施已經開始適用于生產經營單位，隨著信用記錄體系的完善，企業(yè)的環(huán)境違法行為將使企業(yè)“處處受限”。

新固廢法特別關注固體廢物污染的“源頭防控”。“工業(yè)固體廢物”一章共11條，其中前4條是政府及職能部門宏觀管理的內容，而后7條突出強調了“產生工業(yè)固體廢物的單位”的污染環(huán)境防治義務和責任。

1. 新法明確規(guī)定，產廢單位要建立健全工業(yè)固體廢物產生、收集、貯存、運輸、利用、處置全過程的污染環(huán)境防治責任制度（詳見，新固廢法第37條）。這也就意味著，產廢單位要負責固體廢物的“從生到死”，無論哪一個環(huán)節(jié)出了問題，污染了環(huán)境或造成生態(tài)破壞，產廢單位都有承擔連帶責任的風險。而產廢單位建立起全流程規(guī)范的固廢管理制度，是降低責任風險的唯一辦法。

例如在委托第三方處置環(huán)節(jié)：新固廢法規(guī)定，產廢單位“委托他人運輸、利用、處置工業(yè)固體廢物的，應當對受托方的主體資格和技術能力進行核實，依法簽訂書面合同，在合同中約定污染防治要求。”如果產廢單位沒有做到前述要求，就要與“造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的受托方承擔連帶責任”。依托前述規(guī)定，產廢單位如何降低自身連帶風險呢？具體可分解為三個層次：

（1）受托方的選擇。

產廢單位委托第三方“運輸”、“利用”、“處置”固廢的，需要對受托方的主體資格和技術能力進行核實，這既是法律的明文要求，也是產廢單位預防連帶責任風險的第一步。“核實”需要委托方盡到謹慎注意義務，例如，委托方對受托方的注冊資本、經營范圍、相應資質、配套的硬件設施和專業(yè)技術人員、工作場所、過往業(yè)績等方面的考察。同時注意，能夠將“核實”情況外化為“證據”留存。

（2）簽訂書面委托合同。

是否簽訂“書面合同”理應屬于民事主體雙方的自由選擇。新固廢法之所以將簽訂書面委托合同做強制性要求，就在于書面委托合同可以作為環(huán)境監(jiān)管部門對固廢進行溯源的基本依托。而對產廢單位而言，也能夠幫助其隔離風險。如果未按照要求簽訂“書面合同”，固廢外運后因第三方隨意處置污染環(huán)境或破壞生態(tài)，追查到產廢單位，產廢單位因無法厘清責任界限，從而導致產廢單位有承擔全部責任的可能性。

（3）合同中約定污染防治要求。

法律明確要求合同中約定污染防治要求，用以明確受托方的附隨污染防治義務。新固廢法中還規(guī)定受托方有向委托方報告運輸、利用、處置情況的義務，該義務是受托方對產廢單位承擔的一種民事義務，而非行政義務。因此，建議產廢單位在委托合同中明確“告知義務”條款，以增強對固廢去向的了解，降低責任風險。

2. 建立工業(yè)固體廢物管理臺賬。（新固廢法第36條）

新固廢法要求產廢單位建立固廢管理臺賬，如實記錄產生工業(yè)固體廢物的種類、數量、流向、貯存、利用、處置等信息。一方面，臺賬記錄可以規(guī)范產廢單位對固廢的管理行為，真實反映日常生產過程中固廢產生、利用、處置情況，實現固廢可溯源可查詢，另一方面，固廢臺賬也是產廢單位證明其已經依法履行了環(huán)境管理義務的主要依據。未如實記錄臺賬，被生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門責令改正的同時，將面臨5萬元以上20萬元以下的罰款。

 1.工業(yè)固廢污染防治納入排污許可管理。

（新固廢法第39條、78條、104條）

固廢法修訂之前，依據《水污染防治法》和《大氣污染防治法》的相關規(guī)定，僅針對排放水污染物、大氣污染物的企業(yè)實行排污許可分類管理。另，《土壤污染防治法》中規(guī)定土壤污染重點監(jiān)管單位的相關義務應當在排污許可證中載明。而未涉及工業(yè)固廢的產生和管理情況（從事工業(yè)固體廢物和危險廢物治理行業(yè)除外，詳見《排污許可證申請與核發(fā)技術規(guī)范 工業(yè)固體廢物和危險廢物治理》（HJ1033-2019））。

固廢法修訂后，明確提出產生工業(yè)固體廢物的單位應當取得排污許可證。但該規(guī)定并非意味著企業(yè)需要另行申領一張固廢排污許可證。我國排污許可實施的是綜合許可、一證式管理，大氣、水、固廢等不同要素的環(huán)境管理綜合體現在一個許可證中，排污許可證要成為企業(yè)守法、部門執(zhí)法的基本依據。因此，不需要再針對固廢單獨辦理一張排污許可證。但新固廢法實施后，已經取得排污許可證的單位，需要針對固體廢物部分進行申報和獲得許可。需要注意的是，依據目前施行的《排污許可管理辦法（試行）》的規(guī)定，因新法修訂導致增加許可事項的情況不屬于排污單位向核發(fā)環(huán)保部門變更排污許可證申請的情況。因此，已經領取排污許可證的單位如何增加固廢排污許可內容，需要等待排污許可相關法規(guī)規(guī)章或政策的出臺。

而對于目前尚未頒布排污許可證申請與核發(fā)技術規(guī)范的行業(yè)而言，在新固廢法實施之前，存在提前申報固廢排污許可信息的可能性。例如，2020年3月30日生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的關于通用工序之工業(yè)爐窯、橡膠和塑料制品工業(yè)等五大類排污許可證申請與核發(fā)技術規(guī)范，均已經將固體廢物運行管理的相關要求納入其中。企業(yè)申領排污許可證時，即可以按規(guī)范要求將固廢一并申報。排污許可證中涉及固廢部分的企業(yè)義務，等到9月1日《固體廢物污染環(huán)境防治法》施行后企業(yè)再具體執(zhí)行即可。

2.新固廢法中增加產廢單位進行清潔生產審核的規(guī)定。

（新固廢法第3條、38條、68條）

實際上，清潔生產審核并不是個新制度，《清潔生產促進法》中早有要求。根據現行《清潔生產促進法》的規(guī)定，以下幾種情況需要實施強制性清潔生產審核：（一）污染物排放超過國家或者地方規(guī)定的排放標準，或者雖未超過國家或者地方規(guī)定的排放標準，但超過重點污染物排放總量控制指標的；（二） 超過單位產品能源消耗限額標準構成高耗能的；（三）使用有毒有害原料進行生產或者在生產中排放有毒有害物質的。目前，需要進行強制性清潔生產審核的企業(yè)實施名單式管理，由省級生態(tài)環(huán)境主管部門分批定期公布。新固廢法中明確提出產廢單位應當依法實施清潔生產審核。本文認為，隨著新固廢法的施行，以及《清潔生產促進法》的修訂，納入強制性清潔生產審核企業(yè)名單的企業(yè)范圍會進一步擴展，清潔生產審核的質量標準會進一步加嚴。無論從全球來看還是我國的生態(tài)文明建設實踐來看，綠色經濟是發(fā)展的必然選擇，企業(yè)在清潔生產上早做打算多下功夫，有助于提高企業(yè)競爭力，占領行業(yè)制高點。

3.明確提出建立電器電子、鉛蓄電池、車用動力電池等產品的生產者責任延伸制度。

（新固廢法第66條）

生產者責任延伸制度是指將生產者對其產品承擔的資源環(huán)境責任從生產環(huán)節(jié)延伸到產品設計、流通消費、回收利用、廢物處置等全生命周期的制度。這是一種生產者對產品“從生到死”負責的全程性要求。

生產者責任延伸制度的首次提出是2016年。根據2016年國務院辦公廳《關于印發(fā)生產者責任延伸制度推行方案的通知》（國辦發(fā)〔2016〕99號），在綜合考慮產品市場規(guī)模、環(huán)境危害和資源化價值等因素的基礎上，率先確定對電器電子、汽車、鉛酸蓄電池和包裝物等4類產品實施生產者責任延伸制度，目前落實較有成效的是鉛蓄電池產品。2019年1月份，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)改委等九部委聯合印發(fā)《廢鉛蓄電池污染防治行動方案》（環(huán)辦固體[2019]3號），整治廢鉛蓄電池非法收集處理環(huán)境污染，落實生產者責任延伸制度，提高廢鉛蓄電池規(guī)范收集處理率。

新固廢法基于近年來生產者責任延伸制度的實踐情況，將實施生產者責任延伸制度的產品范圍由國辦發(fā)〔2016〕99號文中的“電器電子、汽車、鉛酸蓄電池和包裝物”四項修改為“電器電子、鉛蓄電池、車用動力電池”三項。但同時用“等”字，為未來擴展生產者責任延伸制度的產品范圍預留出了空間。

新固廢法規(guī)定，對于電器電子、鉛蓄電池、車用動力電池等產品的生產者，要自建或者通過委托建立與產品銷售量相匹配的廢舊產品回收體系，并向社會公開。

1. 建設項目配套建設的固體廢物污染環(huán)境防治設施，竣工驗收由目前的環(huán)境主管部門驗收改為企業(yè)自主驗收的規(guī)定。（新固廢法第18條）

2.關于危險廢物產生、收集、貯存、運輸、利用、處置的的環(huán)境管理要求。（新固廢法第六章及第112條）

3.收集、貯存、運輸、利用、處置危險廢物的單位投保環(huán)境污染責任保險的規(guī)定。（新固廢法第99條）

4.關于禁止生產、銷售、進口或者使用、轉讓給他人使用限期淘汰的設備，或者采用淘汰生產工藝的規(guī)定（新固廢法第33條、第102條。第109條）

5. 新增跨省轉移固廢進行利用備案的規(guī)定（新固廢法第22條）

6.國家逐步實現固體廢物零進口的規(guī)定（第24條、第25條）

7.實驗室固體廢物的管理（第73條）

8.限制商品過度包裝的規(guī)定（新固廢法第65條、第68條、第105條、

9.對一次性塑料制品、一次性用品的限制（第69條、70條）

10.關于環(huán)境信息公開義務的規(guī)定（新固廢法第18條、第29條、第66條、第102條）

來源：陸海環(huán)境法律風險防控 / 劉閨臣lawyer